LA CLAUSULA SOCIAL DR-CAFTA
La existencia de un capítulo laboral en el texto del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centro América y Estados Unidos (DR CAFTA) encuentra justificación en la innegable relación existente entre las normas laborales y el comercio.
Dice Laat (2000) que el tema de la vinculación entre el Derecho de Trabajo y el comercio internacional no es tan novedoso como puede pensarse, de hecho, citando a Servais, afirma que dicha alianza es tan antigua como la misma normativa internacional. En efecto, desde el siglo XVIII, en Europa se tenía claro que la disminución de las garantías laborales implicaba ventajas para las instituciones comerciales, siempre y cuando, tales garantías laborales fueran disminuidas en una sola de ellas (la beneficiada).[1]
En efecto, en el ámbito de las relaciones comerciales internacionales, una legislación laboral débil o insuficientemente aplicada genera una clara desventaja para los países con normas rigurosas; así, la obtención de ventajas comerciales a costa de la ausencia de seguridad social y de derechos laborales para los trabajadores, práctica conocida como dumping social, constituye competencia desleal en el comercio internacional (Laat, 2000).
La existencia de prácticas desleales como el dumping social justifica la postura de quienes abogan por la inclusión de las llamadas “cláusulas sociales” en los tratados comerciales multilaterales como regulaciones que conduzcan a su erradicación –del dumping social (Laat, 2000). En ese orden de ideas, la cláusula social se establecerá como un garante de la libre competencia y del respeto de los derechos laborales de los trabajadores de aquellas industrias cuyos productos compiten en el ámbito internacional.[2]
Ahora bien, si el cometido de las cláusulas sociales es la abolición del dumping social como práctica desleal en la competencia internacional, puede decirse que una cláusula social, inserta en convenios internacionales de comercio, constituye una disposición que fija normas mínimas o equitativas de trabajo como condición para beneficiarse de las ventajas que surgen de dichos tratados.[3]
El capítulo laboral en un Tratado de Libre Comercio (como es el caso del Capítulo dieciséis del DR-CAFTA) contribuirá, entonces, a que los países que aspiren a obtener las ventajas comerciales pactadas en aquel Tratado, reiteren sus compromisos para con las garantías laborales de los trabajadores y promuevan su observancia, compitiendo libremente y sin desventajas frente a los otros miembros del convenio comercial; he aquí la importancia de las cláusulas sociales-laborales para el comercio internacional.
CONTENIDO DE UNA CLÁUSULA LABORAL
Las normas laborales recogidas en los distintos instrumentos de integración varían según cada caso en particular. Esencialmente, las cláusulas laborales comprenden los Derechos Fundamentales en el Trabajo, resumidos en la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el trabajo y su Seguimiento (1998)[4] y su reciente ampliación a otros dos convenios más sobre salud en el trabajo, cláusulas incluyen temas como el empleo y la seguridad social, siendo la “promoción del empleo” la única institución laboral acogida en todos los casos.
Diferentes instrumentos de integración económica han contemplado dentro de sus cláusulas laborales lo siguiente:
Derechos Fundamentales. En los instrumentos de integración se han efectuado expresas referencias a la libertad de asociación y libertad sindical, derecho de negociación colectiva, eliminación del trabajo forzoso, abolición del trabajo infantil, eliminación de discriminación e igualdad de remuneración, materias que comprenden los Derechos Fundamentales en el Trabajo.[5]
Condiciones de Trabajo. Igualmente, algunos convenios se han referido a los siguientes derechos: derecho al trabajo, jornada de trabajo, descanso, remuneración justa o adecuada, estabilidad en el trabajo, promoción o ascenso, normas sobre mujeres que trabajan, minusválidos, vacaciones, feriados, seguridad e higiene ocupacional y mecanismos para la solución de controversias laborales.
Empleo. En la normativa internacional se abordan temas de promoción del empleo, movilidad de la mano de obra o trabajadores migrantes, formación profesional y orientación vocacional.
Administración del Trabajo. Las cláusulas laborales también han hecho referencia a temas como la Administración del Trabajo y la Inspección del Trabajo en los países miembros de los tratados comerciales.
Seguridad Social. Se han tratado temas de seguridad social en general, subsidios por accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, indemnización por lesiones o enfermedades de trabajo, atención médica, auxilio funerario, protección contra la desocupación, protección contra la vejez y pensión de sobrevivientes.
Órganos de promoción y control. Finalmente, las cláusulas laborales también contemplan mecanismos de promoción y control de las disposiciones en ellas acordadas; el establecimiento o designación de órganos de promoción y control también forma parte de las cláusulas laborales.
La cláusula laboral en el DR-CAFTA, por su parte, incluye lo relacionado con los Derechos Fundamentales en el Trabajo, con arreglo a la Declaración de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el trabajo y su Seguimiento (1998), la normativa laboral local de los países miembros del tratado, así como las disposiciones contenidas en otros convenios internacionales de la materia.
EL CAPÍTULO LABORAL EN EL DR-CAFTA
El alcance de lo pactado en el DR-CAFTA rebasa las disposiciones netamente comerciales e incluye otras de índole laboral y ambiental; de ahí que se le considere un acuerdo de “tercera generación”.
Lo pactado en materia de trabajo se encuentra dispuesto, específicamente, en el Capítulo dieciséis del texto del tratado; éste consta de ocho artículos y un anexo, cuyo contenido ha sido resumido por Isa-Contreras y Santos-Reyes (2000) según lo consignado en la Tabla 1.
El objeto del capítulo laboral del DR-CAFTA, como cláusula social que es, no puede ser otro que garantizar el respeto de la legislación laboral internacional y local, vigente en cada país, y evitar el dumping social.[6] En efecto, asegurarse de que las partes no usen el relajamiento de las normas laborales como forma de promover el comercio y, asimismo, cumplan con sus respectivas legislaciones laborales, son las motivaciones nucleares del pacto laboral en el TLC (Isa-Contreras y Santos-Reyes, 2000).
Las obligaciones internacionales en materia laboral y la soberanía en el establecimiento y cumplimiento de las normas laborales de los países miembros del Tratado, son reconocidas en los artículos primero y segundo del capítulo; se establece también la prohibición del debilitamiento de la legislación laboral por razones comerciales o de inversión como medio de promover la competencia leal entre los países exportadores:
“Las Partes reconocen que es inapropiado promover el comercio o la inversión mediante el debilitamiento o reducción de la protección contemplada en su legislación laboral interna (Art. 16.2, numeral 2).”
El tercer artículo ha sido dedicado a los aspectos procesales y la promoción del conocimiento público de las leyes laborales vigentes en cada país. La garantía de transparencia, economía y celeridad procesal en los asuntos de trabajo; el compromiso de los órganos jurisdiccionales de cada país parte en dictar las resoluciones que ponen fin a los asuntos en tiempo y de conformidad con las disposiciones legales aplicables, motivando sus razonamientos y observando plenamente el sistema de valoración de prueba que corresponda.
El cuarto artículo establece los mecanismos y espacios institucionales a través de los cuales se canalizarán las consultas en materia laboral. Se crea un Consejo de Asuntos Laborales, de integración ministerial, como el principal mecanismo de consulta laboral, sus decisiones serán públicas y contará con mecanismos de participación pública; tiene como cometido primordial supervisar la implementación del
Capítulo laboral y revisar el avance en la materia conforme lo pactado en el Tratado, en general, dar seguimiento a los objetivos laborales del DR CAFTA.
El Consejo de Asuntos Laborales también toma parte en el mecanismo de solución de diferencias establecido en el capítulo. Con relación a este tema (solución de diferencias), se establece que las partes no podrán recurrir al mecanismo de solución de controversias, contenido en el capítulo veinte del Tratado, sin antes haber agotado las instancias de consulta establecidas en el capítulo laboral; tal procedimiento puede resumirse como sigue:
Consultas laborales cooperativas. El artículo sexto establece las llamadas Consultas Laborales Cooperativas, un mecanismo para conocer y resolver asuntos laborales levantados por algunas de las partes previo al conocimiento del asunto por parte del Consejo de Asuntos Laborales, el cual asumirá los asuntos cuando no sean resueltos por las consultas cooperativas. Conforme estas consultas laborales, los países partes tratan de llegar a una solución satisfactoria a través del procedimiento de “Consultas interinstitucionales” (autoridades de trabajo de cada país en conflicto).
Consejo de Asuntos Laborales. Si no se llegase a ningún acuerdo en el procedimiento de consultas laborales cooperativas, se convoca al Consejo de Asuntos Laborales, integrado por los Ministros de Trabajo. Se buscará una solución dando prioridad a las oportunidades de cooperación. El Consejo puede resolver el asunto mediante consultas a expertos y/o procedimientos alternativos como buenos oficios, conciliación y mediación.
Capítulo de Solución de Controversias (Capítulo veinte). Deberá agotarse el procedimiento establecido en el capítulo veinte del DR CAFTA para la solución de controversias, sea a cargo de la Comisión de Buenos Oficios o del Panel Arbitral. El procedimiento finaliza con el cumplimiento de las recomendaciones del panel arbitral.
Medidas coercitivas. Ante el incumplimiento de las recomendaciones del panel arbitral, se impondrán las medidas coercitivas que fuercen el cumplimiento por parte del Estado que se trate.
Una multa hasta por US $15 millones anuales a los Estados parte.
Suspensión de beneficios arancelarios.
Finalmente, el capítulo establece un programa de cooperación entre las partes, dicho mecanismo es denominado de Cooperación Laboral y Desarrollo de Capacidades y está fundamentado en el reconocimiento de la importancia que reviste la cooperación laboral para “…la promoción del desarrollo en el territorio de las Partes y en promover oportunidades para mejorar las normas laborales (…) el avance en los compromisos comunes en asuntos laborales (Artículo 16.5 DR-CAFTA) …”
El programa de cooperación establecido define áreas prioritarias de trabajo y actividades (Anexo 16.5). Algunas de las áreas de atención prioritaria son los derechos fundamentales, peores formas de trabajo infantil, inspección laboral, resolución alterna de conflictos, relaciones laborales, condiciones de trabajo, trabajadores migrantes y género (Isa-Contreras y Santos-Reyes, 2000).
Queda claro que la inserción de una cláusula laboral en el DR-CAFTA obedeció al establecimiento de un marco de normas y principios que promuevan la protección y cumplimiento de los derechos de los trabajadores a través de la observancia y aplicación de la respectiva legislación laboral de cada uno de los países miembros, tomando en consideración las diferencias en tamaño y desarrollo de ellas; y, a la creación del marco de normas y principios adoptados en materia laboral que no constituya ni permita la adopción de medidas que afecten el comercio entre las partes.
Resumen del capítulo sobre asuntos laborales del US-DR-CAFTA
ARTICULOS
Artículo 16.1: Declaración de Compromisos Compartidos
Reconocimiento de obligaciones frente a la OIT
Legislación deberá reconocer y proteger derechos y obligaciones
Soberanía de cada país en establecimiento y cumplimiento de legislación
Artículo 16.2: Aplicación de la Legislación Laboral
Cada país no dejará de aplicar su legislación por razones comerciales
Cada país no debilitará su legislación y no reducirá su adhesión a compromisos laborales internacionales por razones comerciales o de inversión
Ninguna parte tiene la facultad para procurar hacer actividades orientadas a hacer cumplir la legislación laboral de la otra parte
Artículo 16.3: Garantías Procesales e Información Pública
Cada país garantizará pleno acceso a los tribunales
Cada país garantizará procedimientos judiciales justos, equitativos y transparentes, y el derecho a apelación
Cada país garantizará transparencia de procesos y resultados
Cada país promoverá el conocimiento de su legislación laboral
Artículo 16.4: Estructura Institucional
Se establece un Consejo de Asuntos Laborales con participación ministerial
El Consejo supervisará la implementación y revisará el avance del acuerdo laboral. Se reunirá con el público para tales fines.
Se designará un punto focal en el Ministerio de Trabajo correspondiente para los trabajos del Consejo, incluyendo contacto con el público
Las decisiones serán por consenso, y se harán públicas
Artículo 16.5: Mecanismo de Cooperación Laboral y Desarrollo de Capacidades
Reconoce la importancia de la cooperación para mejorar normas laborales y cumplimiento de compromisos internacionales
Cooperación será consistente con planes nacionales y generará oportunidades para la participación pública
El Consejo de Asuntos Laborales decidirá las actividades del Mecanismo
Artículo 16.6: Consultas Laborales Cooperativas
Consultas Laborales Cooperativas: es el mecanismo para conocer y resolver asuntos levantados por otra parte
Si las consultas no resuelven, se recurre al Consejo y a consultas
Ningún país podrá recurrir al procedimiento de solución de controversias sin agotar los procedimientos del capítulo laboral
Si las partes lo acuerdan, algunos asuntos podrían ser resueltos en el marco de otros acuerdos
Artículo 16.7: Lista de Árbitros Laborales
Artículo 16.8: Definiciones
Anexo 16.5. Mecanismo de Cooperación Laboral y Desarrollo de Capacidades
Prioridades
Derechos fundamentales
Peores formas de trabajo infantil
Administración laboral
Inspección laboral
Resolución alterna de conflictos
Relaciones laborales
Condiciones de trabajo
Trabajadores migrantes
Programas de asistencia social
Estadísticas laborales
Oportunidades de empleo
Género
Asuntos técnicos
Actividades
Programas de asistencia técnica
Intercambio de delegaciones oficiales
Intercambio de información
Conferencias conjuntas
Proyectos y presentaciones en conjunto
Proyectos de investigación (Fuente: Isa-Contreras y Santos Reyes, 2000: 23.)
Lo pactado en materia laboral, según se desprende de lo comprendido en el capítulo dieciséis del DR-CAFTA, posiblemente no contenga provisiones que puedan traducirse en importantes innovaciones en los regímenes laborales y comerciales de las partes (Isa-Contreras y Santos-Reyes, 2000); sin embargo, es menester reconocer que lo allí acordado tiende a afianzar la normativa laboral vigente en los países partes y crea útiles mecanismos de supervisión y consulta.
Isa-Contreras y Santos-Reyes (2000) estiman que los acuerdos dispuestos en el capítulo laboral no parecen prometer esfuerzos decididos para una significativa mejoría en el cumplimiento de las normas laborales vigentes. No contemplando instancias nacionales con responsabilidades de seguimiento local de las disposiciones laborales, el acuerdo les parece incompleto; a su juicio, ello podría constituir uno de los principales obstáculos para una significativa mejoría en las condiciones laborales en los países de la región.
LAS BONDADES DE LA CLÁUSULA SOCIAL
Laat (2000) expone como algunos de los beneficios que los Estados pueden obtener mediante la observancia de cláusulas laborales, en el contexto de las relaciones comerciales internacionales abordadas conforme un tratado de libre comercio, los siguientes:
La erradicación de la competencia desleal. Como se ha mencionado, el principal cometido de la cláusula social es evitar el dumping social.
Impulso a la búsqueda del mejoramiento social en los países en desarrollo. Fomentando la competencia leal entre los exportadores de los países en desarrollo, se garantiza que quienes observan las normas laborales mínimas no se verán perjudicados por su despliegue de esfuerzos en pro del desarrollo social de sus comunidades.
Promoción de fuentes de trabajo decente en los mercados laborales. En efecto, el incremento del comercio redunda en beneficio de los trabajadores, quienes tienen acceso a nuevas oportunidades de trabajo y conservan condiciones laborales que observan plenamente sus derechos fundamentales.
En suma, la cláusula social en los tratados comerciales fortalece la democracia. Si la inestabilidad democrática obedece a condiciones laborales precarias, entonces, la mejora en la situación de los trabajadores redundará en el fortalecimiento de la democracia. (Laat, 2000)
ACATANDO LA CLÁUSULA LABORAL DEL CAFTA: FOMENTO DE LA CULTURA DE CUMPLIMIENTO
Si el compromiso nuclear establecido en el capítulo laboral del DR-CAFTA es el cumplimiento de la legislación laboral del país, su cumplimiento dependerá de la plena observancia de las disposiciones relativas a los derechos fundamentales en el trabajo, vertidas en la Constitución Política de la República, Código de Trabajo y demás cuerpos normativos, locales e internacionales, que integran el marco jurídico que regula las relaciones laborales en el país.
El nuevo ambiente comercial en que Guatemala, los demás países centroamericanos y República Dominicana, se han adentrado con la ratificación del DR-CAFTA impone a los Estados un especial requerimiento a dar exacto cumplimiento a la legislación laboral vigente, local e internacional (especialmente todos aquellos tratados considerados “fundamentales”).
Para que los Estados den exacto cumplimiento a las normas laborales que los obligan es necesario que, primero, tales normas puedan efectivamente ser cumplidas y, segundo, que no sólo sea posible cumplirlas sino “deseable”.
La doctrina establece que el fomento de la cultura de cumplimiento o reconocimiento de una “responsabilidad social empresarial” depende de dos iniciativas principales, la pública y la privada.
La iniciativa pública es la que ejerce el Estado a través de sus instituciones y organismos. La manera más típica es mediante las imposiciones legales. Sin embargo, muchas veces los procesos normativos se caracterizan por un alto costo en términos, no sólo económicos sino también de tiempo, voluntad política, concertación, entre otros. Esto tiende a retardar el mensaje y la cultura de cumplimiento se ve relegada a planos inferiores. Es en estos momentos que se debe dar paso a la iniciativa privada.
Algunos de los mecanismos de que se ha basado la iniciativa privada para fomentar una cultura de cumplimiento de las normas laborales (y también ambientales) son: las “etiquetas sociales” o certificaciones y los llamados “códigos corporativos de conducta”.
CERTIFICACIONES
Las certificaciones de los productos exportados cobran relevancia ante las exigencias de consumidores “radicales” (radical consumerism) que demandan el consumo de bienes producidos con plena conciencia de “responsabilidad social”, es decir, productos cuya elaboración no ha comprometido la dignidad de los trabajadores ni el ambiente.
Puede ser que las tendencias del “consumo radical” condicionen en un futuro el éxito de los productores, es por ello que debe ser deseable llenar los estándares de cumplimiento requeridos en el texto del TLC.
Es preciso certificar a quienes cumplan con las normas laborales para obligar que quienes no las acatan desaparezcan o las adopten. Ahora bien, ¿cómo implementar la política de la certificación? Un primer camino es el establecimiento de tales requerimientos en la legislación. Otro medio, tal vez menos costoso que una iniciativa legal sería la implementación espontánea de prácticas que, tácitamente, provean de dicha certificación.
La experiencia extranjera[7] demuestra que los métodos pueden ser de lo más variados. Habrá que echar mano de la creatividad para poner a funcionar estos mecanismos de iniciativa privada que contribuyan a fomentar en las empresas la responsabilidad social y la cultura de cumplimiento.
CÓDIGOS DE CONDUCTA
Laat (2000) define a los códigos de conducta como los instrumentos en que se fijan un conjunto de opciones de política empresarial y normas referidas a las condiciones de trabajo. La adopción de códigos de conducta constituye un incentivo más de cumplimiento, especialmente porque éstos traen aparejados mecanismos de control que les validan frente al público.
La eficacia de los códigos corporativos de conducta como mecanismos promotores de la cultura de cumplimiento en los Estados se ve supeditada a lo siguiente: su contenido; su divulgación; y, muy importante, la verificación de su cumplimiento.
Es importante que los códigos de conducta reflejen un genuino deseo de cumplir con las leyes laborales y ambientales de los empresarios y no sean únicamente “portadas”. Es por ello que deben contener las normas mínimas y calificadas como “fundamentales” a la luz de lo dispuesto en la normativa internacional.
Para la implementación de los códigos de conducta es indispensable que éstos sean difundidos, tanto en su contenido como en su significado.
No obstante lo anterior, el elemento que valida más plenamente a los códigos corporativos de conducta es el control de su cumplimiento.
Si la competitividad está sujeta al exacto cumplimiento de normas sociales como las del trabajo y ambiente, las empresas tendrán que invertir muchos esfuerzos por mantener una “competencia leal” en tanto que las empresas que no cumplan con la normativa mínima (desleales) terminarán desapareciendo al no ser capaces de competir con aquellas empresas que sí lo hacen.
Augusto Valenzuela Herrera
REFERENCIAS
Aceña, Ma. Del Carmen. (Coordinadora general). (2003). Lineamientos de política económica y social para Guatemala. 2004/2007. (1ª Ed.). Guatemala: Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN). Disponible en:
www.cien.org.gt/Lineamientos4.htm
Instituto Nacional de Estadística. (2004). Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos, ENEI 2004. (CD-ROM). Guatemala: Instituto Nacional de Estadística.
Isa-Contreras, Pável y Santos-Reyes, Felipe. (2000). DR-CAFTA: algunos aspectos laborales relevantes para la República Dominicana. República Dominicana: Centro de Investigación Económica para el Caribe (CIECA).
Laat, Bernardo van der. (2000). “La dimensión social de la globalización: cláusulas sociales, códigos de conducta y normas de responsabilidad social del empresariado.” En Revista de Ciencias Jurídicas. (No. 103). Costa Rica: Colegio de Abogados; Universidad de Costa Rica.
Libro Blanco. Julio, 2005.
Ministerio de Economía de Guatemala. (2005). Síntesis del Tratado de Libre Comercio; República Dominicana; Centroamérica; Estados Unidos. Guatemala: Ministerio de Economía; USAID; BCIE.
Reynoso, Carlos. (2003). “Los atentados al contrato de trabajo.” En ¿Hacia un nuevo derecho del trabajo?. (1ª Ed.). México: Universidad Autónoma de México.
Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centro América y Estados Unidos. Capítulo Laboral.
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[1] “Ya en 1788, Jacques Necker, banquero y Ministro de Finanzas del Rey Luis XVI de Francia, indicó que, si un país abolía el descanso semanal, obtendría indiscutiblemente una ventaja, pero a condición de ser el único en hacerlo, pues si otros países lo imitaban se volvería a la situación anterior (Laat, 2000: 15).”
[2] Puede decirse que la relación derecho de trabajo-comercio, en este contexto, se materializa mediante la negociación e inclusión de cláusulas sociales en los tratados de libre comercio.
[3] Las cláusulas sociales también comprenden disposiciones ambientales, pero aquí sólo se hará referencia a la materia laboral.
[4] Los Derechos Fundamentales en el Trabajo han sido internacionalmente reconocidos y se encuentran, no sólo en la Declaración de la OIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo sino en otros Convenios de la OIT, llamados también “fundamentales”.
Puede citarse, de primera mano, los siguientes Derechos Fundamentales en el trabajo: la libertad sindical, la protección del derecho de sindicación y negociación colectiva, la abolición del trabajo forzoso, la edad mínima de admisión al empleo, la igualdad de remuneración y la no discriminación en materia de empleo y ocupación.
[5] Cabe señalar que el MERCOSUR, el TLC de América del Norte y el TLC Canadá-Chile son los únicos instrumentos que han incorporado a sus normas de integración la totalidad de los Derechos Fundamentales en el Trabajo contenidos en la Declaración de la OIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo, acordada en 1998.
[6] Esencialmente, lo dispuesto en el capítulo laboral del CAFTA constituye la garantía de cumplimiento de la legislación laboral de cada país miembro y los tratados internacionales relacionados con los derechos fundamentales en el trabajo, especialmente lo concerniente a lo siguiente: el derecho de asociación; el derecho de organizarse y negociar colectivamente; la prohibición del uso de cualquier forma de trabajo forzoso u obligatorio; edad mínima para el empleo de niños, y la prohibición y eliminación de las peores formas de trabajo infantil; y, condiciones aceptables de trabajo respecto de salarios mínimos, horas de trabajo y seguridad y salud ocupacional. (Art. 16.8 DR-CAFTA)
[7] Laat (2000) menciona dos ejemplos: 1) En India funciona una empresa de tejidos que incorpora a sus productos una “etiqueta” que certifica que para la elaboración del producto no se involucró trabajo infantil. Paralelo a ello, una serie de organizaciones (incluida UNICEF) se encargan de supervisar el correcto manejo de las etiquetas. 2) En Estados Unidos se fundó un consejo encargado de promover la responsabilidad social empresarial (Council on Economic Priorities); dicho consejo ha hecho llegar a los consumidores una publicación en que se “enlistan” los productos de supermercado cuyas empresas fabricantes reúnen determinados estándares (incluido el laboral) que los califica como las mejores opciones de compra.
